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中国粮食安全新战略

发布者:admin  时间:2014-09-10 10:30  浏览:�?/p>

中国粮食安全新战略

       12月10日至13日,在北京举行的中央经济工作会议将“切实保障国家粮食安全”成为第一大任务。会议要求,“必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要依靠自己保口粮,集中国内资源保重点,做到谷物基本自给、口粮绝对安全。坚持数量质量并重,更加注重农产品质量和食品安全,注重生产源头治理和产销全程监管。注重永续发展,转变农业发展方式,发展节水农业、循环农业。抓好粮食安全保障能力建设,加强农业基础设施建设,加快农业科技进步。”新的国家粮食安全新战略提出,具有非常重要的意义。
  以往,国家粮食安全战略被表述为坚持粮食的基本自给,保持粮食自给率在95%以上。这一次中央经济工作会议提出的粮食安全新战略,概括为“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”。国家粮食安全新战略在强调“以我为主、立足国内、确保产能”的同时,提到了“适度进口”,强调了“科技支撑”,这是认识与实践上的提升。
  过去我们总是自觉不自觉地将进口粮食视为是粮食供给不安全的一种表现,总是将实现粮食的全面自给认定为供给最安全的一种状况,将粮食进口量的增加视为粮食供给出现了大问题。在经济全球化的进程中,在国内粮食消费需求不断增长的背景下,利用“两种资源、两个市场”,已经成为实现中国国家粮食安全的重要组成部分。继续忽视进口粮食在增加国内粮食供给中的重要作用,不重视相应的粮食流通保障体系的建立与建设,将会犯历史性错误。
  根据中国粮食供给格局的新变化,将实现粮食的基本自给调整为,依靠自己保口粮,集中国内资源保重点,做到谷物基本自给、口粮绝对安全。由原来的确保粮食基本自给,转变为做到谷物基本自给,口粮绝对安全,既是对过去国内粮食自给情况的总结,也是对未来国内农业资源是否能够满足国内不断增长的消费需求做出判断后确定的新战略。
  粮食的概念是中国独有的,包括谷物,也包括大豆和薯类。根据粮食的口径计算,中国已经不能做到上世纪九十年代时做出的承诺,因为粮食的自给率已经降至了不足90%的水平。
  根据目前的预测,未来中国大豆进口量还将大幅度增加,由此粮食的进口量还将大幅度增长。使用谷物的概念替代粮食的概念,对国家粮食安全战略做出新的描述,可以更为准确地确定未来粮食工作的努力方向,明晰国内资源使用方向,从而实现国家的粮食安全。
  需要注意到,会议提出的是“做到谷物基本自给、口粮绝对安全”,而不是“实现口粮完全自给”。“口粮绝对安全”的提法,远比“实现口粮完全自给”的提法,准确得多、科学得多、合理得多。现在我国每年都会进口一些小麦和大米,有多有少,或是用于市场的品种调剂,或是补充国内供应。依据国际市场目前情况看,中国进口一些小麦和大米,没有导致国际市场供应紧张,还有利于国际市场的活跃。从未来的情况判断,尽管国内小麦和稻米的人均消费量可能减少,但随着人口的增加,小麦和稻米的供给压力可能会长期存在,也需要进口一定数量的小麦和稻米;全球小麦和稻米主要出口国家的生产预计也将有大的发展,也有能力提供更多的谷物出口,满足包括中国在内的粮食进口国需要。
  有国内农业专家在解读中央经济工作会议精神时说,“中国新型粮食安全战略强调‘以我为主、立足国内’,同时对其他粮食作物‘适度进口’,国际市场对国内粮食供应起到辅助调节作用。”在他看来,粮食进口还是发挥辅助调节的作用。如果从“立足国内”的角度讲,进口粮食起辅助调节作用,似乎表述准确,但是如果从实现粮食的总量平衡的重要性出发,只是将进口粮食放在辅助调节的位置,其实又不准确,特别是具体商品时,仅讲辅助调节作用,并不能准确反映真实的需求与供求。
    其实,以往在提到粮食进口时,更多地在强调是品种调剂的需要,不大承认进口粮食在实现国内供求总量平衡中的作用。事实上,从改革开放开始,这些年来每次国家安排的第一次的粮食大量进口,都不是基于品种调剂的考虑,而是为了改善国内的粮食供求总量平衡,改革开放之初,甚至将进口粮食提到了使农民休养生息以使国内经济重获发展的战略高度。
  承认进口粮食在实现国内粮食供求平衡中的客观作用,与“立足国内”并不冲突。中国是人口大国、消费大国,也是土水资源缺乏的国家,这决定了中国既要努力增加粮食产量,努力增强自我供给的能力,也应该适度地利用国际市场资源,来满足国内居民不断增长的消费需求。在经济全球化的背景下,中国在出口了更多的工业品之后,开始加大对外投资力度,然后适度进口一些国内所需的粮油商品,是合理的选择。
  具体到不同的粮油商品上,适度进口的标准是不一样的。2013年我国大豆进口量预计将达到6300万吨,比2012年增加460万吨;油菜籽进口量预计达到380万吨,较上年增加87万吨;植物油进口量预计保持在900万吨的水平上。根据对2013年国内油脂油料市场状况的监测分析,这样的进口规模是适当的,尽管大豆对外依存度已经高达82%,食用植物油对外依存度已经高达66%。
  再说玉米,由于国内玉米需求增长,国内外玉米价格倒挂,推动了玉米进口,自2010年起中国成为玉米净进口国,2012年玉米的进口量达到了520万吨,2013年1至10月玉米进口量165万吨。虽然玉米进口数量占国内玉米产量的比例很低,似乎可以算为适度进口。但是如果从国内的玉米供求状况出发,对玉米进口做出判断,则不应该认为目前的进口量是适度的,因为2013年国内玉米市场需求疲弱,供给压力增大,国家临时玉米收购量达到了3083万吨,特别2013年玉米生产又获丰收,预计较2012年增产1212万吨,供给压力进一步增大,主产区玉米收购面临仓容严重不足的矛盾。
  适度进口要从实现国内粮油供求平衡角度提出,进口有利于实现国内粮食供求平衡就是适度的,而不利于供求平衡的实现则不是适度的。当然,仅从实现国内粮油供求平衡出发,对粮油进口做出适度或是不适度的判断是不全面的。当中国开始改革开放,加入到经济全球化进程之后,中国需要遵守世界贸易规则,在享受世界贸易给本国经济发展带来好处的同时,也要承担相应的义务。我们要在世界贸易规则之下,根据国内外不同粮油商品的不同供求情况,既要考虑立足国内,也要考虑到市场开放,还要考虑到持续发展,使国内农业资源得到合理使用,使粮油商品进口有利于国内粮油市场的平衡。
  实现长期的可持续的国家粮食安全是我们追求的最终目标,而现在存在着很多的问题与矛盾,影响着这一目标的实现。目前存的粮食增产的不可持续问题,是实现可持续的粮食安全的最大的障碍。重金属污染的耕地已经不能继续用来生产粮食,需要下大力气对这些耕地进行修复。不适宜耕种的土地,需要退耕还林还草还湖,地下水严重超采地区也不能再持续原有的生产方式。部分耕地修养生息,退出粮食种植,必然会影响到粮食的产量,影响到当前国内粮食供给。确立永续发展理念,协调使用国内外两种资源,使国内外两个市场实现有效的对接,减少相互的影响,增加相互的促进,对实现国内的粮食安全具有非常重要的意义。
  实现新的国家粮食安全战略,需要抓好粮食安全保障能力建设。粮食安全保障能力建设包括:建设粮食储存仓库、交通物流设施、市场交易体系、信息服务系统等等。国家粮食局提出的“粮安工程”建设规划,基本覆盖了粮食安全保障能力建设范围。
  粮食安全保障能力建设,应该包括粮油市场体系建设。从目前的情况看,需要积极促进国内粮食市场发育。促进粮油市场发展,要根据实际情况,调整现行的粮食流通政策、粮食价格支持政策、市场组织结构政策、创造各类市场经营主体依法经营的市场环境等,要建立健全粮油市场体系,积极促进市场发育,使粮油贸易活动由计划模式真正转变到市场模式上来。促进粮油市场信息体系的发育和发展,特别需要重视市场信息服务体系建设,要建立国家级的权威粮油信息服务机构,面向社会提供基础性市场信息服务。